Sayıştay Kanunu ve Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Teklifi

Türkiye Varlık Fonu (TVF), 26 Ağustos 2016 tarihinde 6741 sayılı Kanun kapsamında; sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin (Şirket) kurulmuş, yönetimi ve faaliyetlerine ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Fon, kamuya ait stratejik varlıkların tek çatı altında yönetilmesi amacıyla yapılandırılmıştır. Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan, 12 Eylül 2018 tarihinde kendisi TVF Yönetim Kurulu Başkanı olarak atamış ve o tarihten bu yana Türkiye Varlık Fonu Yönetim Kurulu Başkanı olarak görev yapmaktadır.

TVF portföyüne kuruluşu üzerinden geçen 10 yıllık süreçte Türkiye'nin öncelikli 7 sektöründen 36 şirket, 2 lisans ve 52 taşınmaz katılmıştır. Fon bünyesinde; Ziraat Bankası, Halkbank, Vakıfbank, Borsa İstanbul, Türkiye Sigorta, Türkiye Hayat Emeklilik, Türkiye Katılım Sigorta, Borsa İstanbul, kamu sigorta şirketlerinin birleşmesi sonucu oluşan Türkiye Sigorta ile Türkiye Hayat Emeklilik'in yanı sıra Türkiye Katılım Sigorta, Türkiye Katılım Hayat TVF portföyündedir. Ayrıca Nakit Karşılığı Şans Oyunları Lisansı, At Yarışı Düzenleme ve Bahis Kabul Etme Lisansı; Türk Hava Yolları, PTT, Izmir Alsancak Limanı, Botaş, Türkiye Petrolleri, TVF Rafineri ve Petrokimya Türkiye'de enerji üretimi ve dağıtımında en büyük iki kuruluş TVF portföyündedir. Turkcell, Türksat, Türk Telekom Türkiye'deki teknoloji ve Telekom sektörlerinin köklü kuruluşları TVF portföyündedir. Çaykur, Kayseri Şeker, Türk Şeker, Türk Tarım Eti Maden, Türkiye Maden, Kardemir, Türk Altın Holding ile birlikte İstanbul'un bölgesel finans merkezi olması stratejik hedefiyle başlatılan İstanbul Finans Merkezi projesi ile TVF'nin portföyünde toplam Türkiye genelindeki varlığı 12,7 trilyon liraya ulaşmıştır. Böylece Türkiye Varlık Fonu; Türkiye ekonomisinin stratejik kurumlarını bünyesinde toplamış, önemli ölçüde borçlanma kapasitesine ve mali büyüklüğe ulaşmıştır.

Bu büyüklüğe karşın Fonun kuruluşunda ortaya konulan hedeflerin ne ölçüde gerçekleştirildiği, yapılan yatırımların ekonomik katkısı, kullanılan finansman kaynaklarının maliyeti, kamu varlıklarının yönetim performansı ve karar alma süreçlerinin şeffaflığı hususları kamuoyunda tartışılmaya devam edilmektedir. Özellikle TVF'nin Sayıştay denetimi dışında kalan yapısı, TBMM tarafından doğrudan denetlenememesi ve kamu adına yönetilen önemli varlıklara ilişkin bilgiye erişimin sınırlı olması nedeniyle hesap verebilirlik ve şeffaflık konuları zaman zaman gündeme gelmektedir.

Yanı sıra TVF, klasik kamu kurumlarının tabi olduğu denetim ve ihale süreçlerinin dışında konumlandırılmıştır. Bu durum "esneklik" olarak sunulsa da kamu kaynaklarının nasıl kullanıldığının yeterince izlenememesi anlamına gelmektedir. Bu çerçevede hangi varlığın hangi koşullarda değerlendirildiği, hangi projelere ne kadar kaynak aktarıldığı ve bu sorulara ilişkin net ve düzenli cevapların kamuoyuna sunulmaması kurumsal şeffaflığı ve güveni aşındırmaktadır. Aynı zamanda denetim de kritik bir meseledir. Denetim varsa bile, bunun ne kadar derinlikli ve kamuya açık olduğu tartışmalıdır. Fonun büyüklüğü, olası yönetimsel hataların yol açabileceği kamusal zararlar, borçlanma ve yatırım politikası, özel sektörle rekabeti bakımından piyasa dengesi ile hedef ve sonuç arasındaki mesafe noktasında birçok

endişe ve sorun barındırmaktadır. Bu durum, söz konusu şirketlerin denetim rejimi bakımından da anayasal ve mali sorumluluk ilkeleri çerçevesinde önemli tartışmalara yol açmaktadır. TVF kapsamındaki şirketlerin önemli bir bölümü kamuya ait stratejik varlıkları yönetmekte, kamu

teminatı ile borçlanabilmekte ve dolaylı ya da doğrudan kamu mâliyesi üzerinde yükümlülük oluşturabilecek finansal işlemler gerçekleştirmektedir.

Bununla birlikte, TVF'nin anonim şirket statüsünde yapılandırılmış olması nedeniyle iştiraklerinin denetim kapsamı, yöntemleri ve raporlarının TBMM'ye sunulma biçimi konusunda açık ve bütüncül bir çerçeve bulunmamaktadır. Ayrıca, TVF iştiraklerinin toplam aktif büyüklüğü ve borç stoku dikkate alındığında, bu şirketlerin faaliyetlerinin genel yönetim mali dengeleri üzerinde doğrudan veya koşullu yükümlülük yoluyla etkide bulunma potansiyeli bulunmaktadır. Bu nedenle, kamu kaynağı niteliği taşıyan varlıkların ve işlemlerin TBMM adına etkin biçimde denetlenip denetlenmediğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.

Yakın zamanda açıklanan AB 2025 Türkiye ilerleme raporunda da konuya ilişkin şu ifadelere yer verilmiştir; "Anayasal ve yasal çerçeve Sayıştay'ın bağımsızlığını teminat altına almaktadır. Cumhurbaşkanı'nın başkanlık ettiği ve Sayıştay'ın doğrudan denetimine tam olarak tabi olmayan Türkiye Varlık Fonunun (TVF) mali disiplinine, şeffaflığına ve hesap verebilirliğine ilişkin endişeler devam etmektedir. TVF, bağımsız bir denetim firması ve Cumhurbaşkanı tarafından atanan Devlet Denetleme Kurulu tarafından denetlenmektedir. Ancak Sayıştay'ın, TVF portföyünde bulunan tüm şirketleri denetlemesine izin verilmemektedir. TVF işlemleriyle ilgili denetim raporları kamuoyu ile paylaşılmamaktadır. Parlamentonun her bir denetim raporunu ayrıntılı şekilde inceleme kapasitesi sınırlıdır. Parlamentonun bütçe üzerindeki sınırlı kontrolü, şeffaflık ve etkili denetimi daha da zayıflatmaktadır. Türkiye Varlık Fonu, hesap verebilirlikten büyük ölçüde uzaktır."

TVF'nin Sayıştay ve TBMM denetimi dışına çıkarılmasının Anayasa'ya aykırı olduğu düşüncesiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmuştur. Mahkeme kararı 5 Aralık 2025 tarihli Resmî Gazetede yayımlanmıştır. Karara göre; Anayasa Mahkemesi yasal mevzuatı ve benzer içtihatlarını hatırlattıktan sonra şu sonuca ulaşmıştır. TVF Kanunu'nun 8. maddesi 4. ve 5. fıkralarına eklenen "tabi değildir" ve "uygulanmaz" ifadeleri Anayasa'ya aykırıdır, iptal edilmesine karar verilmiştir. Bu çerçevede TVF ve kontrolündeki şirketler kamu şirketleri için geçerli olan mevzuat, uygulama ve kısıtlamalardan (Sayıştay denetiminden) muaf tutulamayacağı ve Türkiye Varlık Fonu ve fona bağlı sermayesinin yarısından fazlası devlete ait olan şirketler TBMM denetimi dışında bırakılamayacağı belirtilmiştir. Gerekçede, Kamu kaynağı kullanan idare, kurum ve kuruluşların mali işlemlerinin denetlenmesi anılan kaynağın kamu yararına uygun kullanılması ve esas sahibi olan topluma hesap verilmesini sağlamak bakımından demokratik devlet ilkesinin gereğidir. Başka bir ifadeyle demokratik devlet denetime açık ve şeffaf bir mali düzen kurmak, kişilerden kamu gücü kullanılarak toplanan vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerle yaratılan kaynağın kamu yararına uygun şekilde harcanmasını güvence altına alan yöntemleri geliştirmekle yükümlüdür. ibareleri yer almıştır.

Bu çerçevede, 23/1/2026 tarihli ve 7573 sayılı Kanunun 10 uncu maddesiyle bu maddenin birinci fıkrasında yer alan iŞirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonlar" ibaresi "Türkiye Varlık Fonu veya bunlar tarafından hakim hissedar olarak kurulan ve kurulacak şirketler veya alt fonlar ile bunların kurucusu olduğu veya bedellerini ödemek suretiyle sermayesinin ya da katılım paylarının yarısından fazlasına sahip olduğu şirketler, alt fonlar ve bunların bağlı ortaklıkları" şeklinde, ikinci ve üçüncü fıkralarında yer alan Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonların" ibareleri "Türkiye Varlık Fonu veya bunlar tarafından hakim hissedar olarak kurulan ve kurulacak şirketler veya alt fonlar ile bunların kurucusu olduğu veya bedellerini ödemek suretiyle

sermayesinin ya da katılım paylarının yarısından fazlasına sahip olduğu şirketler, alt fonlar ve bunların bağlı ortaklıklarının" şeklinde değiştirilmiştir. Ancak Anayasanın iptal gerekçesini ortadan kaldırmaya ilişkin yapılan söz konusu düzenleme denetim ve şeffaflık bakımından yeterli olmamış, sadece mevcut denetim usullerin kapsamı genişletilmiştir. Dolaysıyla Sayıştay denetiminin eksikliği devam edilmektedir.

Bu teklifle; Türkiye Varlık Fonunun kamusal yarar ve kurumsal amaçları bağlamında şeffaf ve hesap verebilir bir denetim yapısına kavuşması bakımından Sayıştay Kanununa tabi tutularak Sayıştay tarafından denetlenmesi ve raporların düzenli aralıklarla kamuoyuna açıklanması amaçlanmaktadır.