Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde Değişiklik Yapılmasına Dair İçtüzük Teklifi

Parlamentolar, tarihsel olarak özgürlük mekânları olarak ortaya çıktı. Bu misyon, monarşilerde hükümdarın düzenleyici yetkilerinin temsili organa geçirilmesi suretiyle, kural koyma ve onları uygulama görev ve yetkilerinin birbirinden ayrılma süreci ile teyit edildi. Bizde de, Tanzimat'tan itibaren tanık olunan evrim süreci aynı bağlamda yer alır.

6771 sayılı Kanun, esas itibariyle sadece yürütme organını yeniden yapılandırmış olmakla birlikte, yasama ve yürütme yetkilerinde olduğu gibi yasama ve yürütme ilişkileri bakımından da köklü değişiklikleri beraberinde getirdi. Kural koyma yetkisinin TBMM"'ye aidiyeti ilkesi devam ediyor olsa da, yürütmeye ilişkin düzenleyici yetki alanları belirlenmiş olmakla birlikte, yasa ve Cumhurbaşkanı Kararnameleri arasında belirsiz ve gri alanlar da yok değildir.

Hukuk devleti, iki ana ilkede somutlaşır: erkler ayrılığı (kuralı koyan, uygulayan ve denetleyen organın birbirinden ayrılması) ve normlar hiyerarşisi (kurallar kademelenmesi).

Anayasa'nın başlangıç kısmı

• Hiçbir kişi ve kuruluş, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamaz.

• Kuvvetler ayrımı, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği (dir) ve üstünlük, ancak Anayasa ve kanunlarda bulunur.

Devlet erkleri, m. 7 (yasama yetkisi), m. 8 (yürütme yetkisi ve görevi) ve m. 9 (yargı yetkisi) olarak düzenlenmiştir: Yürütme, Anayasa ve yasalar çerçevesinde kullanılan bir görev ve yetki; yargı ise bağımsızdır. Yasama yetkisi "devredilemez", yani münhasır bir yetkidir. Bunun anlamı, TBMM'nin kanun koymak için bir başka organın veya anayasanın yetki vermesine ihtiyaç duymamasıdır. Anayasaca açıkça yasaklanmamış olması, kural koymak için yeterlidir. Geçerli olan genel kayıt ilkesi ise, "Anayasa'ya saygı"dır. Yürütme tarafından kullanılan kural koyma yetkisi, kayda bağlanmış yetki olmasına karşılık, kanun yoluyla kural koyma yetkisi asli ve geneldir.

Anayasa sistematiği bakımından, hak ve özgürlükler düzenlendikten hemen sonra, bunları koruma organı olarak TBMM yer alıyor. Sıralama, yasama, yürütme ve yargı şeklinde. Başka bir deyişle, anayasal sistematik, önce özgürlük/ sonra iktidar anlayışını yansıtıyor. Bu anlayış, liberal anayasacılığın belirgin özelliğidir.

Bu bakımdan, TBMM'nin özgürlük mekânı olması nedeniyle kural koyma yetki sahiplenmesi, sadece tarihsel misyonunun değil, anayasal sistematiğin de bir gereğidir; ©. "na LK

ŞE etini Türkiye Büyük Millet Meclisi Halkla İlişkiler Binası 2.Kat No: B-203 Çankaya / Ankara 06543

TBMM'nin bu genel yetki alanı çerçevesinde, Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerindeki Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkileri arasında, düzenleyici nitelikte olanları, üç grupta toplanabilir:

1. Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile Düzenlenemeyecek Alanlar

• Anayasanın 2. kısmının 1. ve 2. bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle 4. bölümde yer alan siyasal haklar ve ödevler (m.104/17, c.2).

• Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konular,

• Kanunda açıkça düzenlenen konular.

• Sosyal haklar bölümü, dolaylı ve örtülü bir ifade ile Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile düzenlenebileceği kaydı çıkmakta ise de, bu bölümde sıkça "yasa kaydı" yer aldığından, (örmeğin sendika özgürlüğü ve sendikalar kanunu) yasa kaydının yer aldığı maddeler, Cumhurbaşkanı kararnamesinin düzenleme konusu olamaz. Bir de; Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile düzenleme konusu yapılabilecek düzenlemeler, ilgili hak ve özgürlükleri sınırlayıcı olamayacağı için düzenleme eşiğini geçemez. Başka bir deyişle, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, hak ve özgürlükleri sınırlayıcı olmayan düzenleme yapabilir ancak, Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine kapalı olmayan alanlarda.

2. Bağlı ve Kayıtlı Yetkiler

Cumhurbaşkanının düzenleyici işlem olarak kullanacağı bağlı ve kayıtlı yetkiler, Anayasa madde 104 ve 106'da öngörülmüştür:

• Genel, ama belirsiz yetki: "Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabilir" (md.104/17, ilk cümle ). Bu yetki, ancak madde 128 ışığında kullanılabilir. Bu maddeye göre; "Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri atanmaları ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir" (£.20). Yine, "Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir" (f£.3).

• Açık yetki: "Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri ile teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile düzenlenir" (md.106 son).

• Örtülü ve dolaylı yetki: Önceki başlıkta (iktisadi ve sosyal haklara ilişkin) işaret edilen dolaylı yetki, "yasa kaydı" altında ve sadece düzenleyici yetki olarak yorumlanmalıdır. Bunun anlamı şudur: "Sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler" (Any, 41-63), eğer ilgili maddesinde yasa kaydı yoksa ancak Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile düzenlenebilir. Söz konusu yetki, Anayasa md.13*e göre, hak ve özgürlükler, "ancak kanunla sınırlanabilir" kuralı gereği, her ne olursa olsun düzenleyici anlamda kullanılır; sosyal ve iktisadi hakları sınırlayamaz.

• Yönetmelik: Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ye olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilir. j > eği Türkiye Büyük Millet Meclisi Halkla İlişkiler Binası 2.Kat No: 8-203 Çankaya / Ankara 06543

3. Özgül Yetkiler

• Cumhurbaşkanı, üst kademe kamu yöneticilerini atar; görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esaslar, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenir. Bu yetki, kamu hizmeti görevlileriyle ilgili genel ilkeleri düzenleyen madde 128 çerçevesinde öngörülen yasa kaydı altında kullanılır.

Bu aşırı yetkiler Cumhurbaşkanı'nı, tek başına düzenleyici yetkiler bakımından Bakanlar Kurulu'na göre daha çok yetkiye sahip kılmakla birlikte, anayasal ve siyasal açıdan sorumluluktan bağışık tutulmuştur. Anayasal düzenlemelerin genel çerçevesine göre, öncelik TBMM'nin olmakla birlikte, Cumhurbaşkanı'na doğrudan tanınan anayasal yetki, yarışan yetkilerde şu öncelik sorununu yaratmaktadır:

a) Öncelik TBMM'de -CBK ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır. -TBMM'nin aynı konuda kanun çıkarması durumunda CBK hükümsüz hale gelir.

b) Öncelik Cumhurbaşkanı'nda

TBMM'nin önceliği ve üstünlüğüne ilişkin kurallar, O "Cumhurbaşkanı Yardımcıları ve Cumhurbaşkanı'na vekâlet ve bakanlar" kenar başlıklı md.106 sonda öngörülen düzenleme bakımından değişmekte:

"Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri ile teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenir".

Her ne kadar, Cumhurbaşkanı'nın yetkilerine madde 104 özgülenmiş olsa da, madde 106'da, doğrudan bir düzenleme yetkisi tanınmış olması, ne anlama gelir? Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, bakanlıkları düzenlerken, şu üç Anayasa hükmü ile çelişmemeli:

• Madde 123: "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir". Bakanlıklar, siyasal organlardan çok idari hizmet birimleri olarak düzenlendiği için, bu çerçeve hüküm bakanlıkları da kapsamına alır.

• Bu nedenle, md. 106/sonun kullanımında, organik yasa- maddi yasa ayrımını yapmakta yarar var. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, bakanlıkları daha çok organik anlamda düzenler. Bunların maddi yasa bakımından düzenlenmesi, yasalara bırakılmalıdır. Kuşkusuz bu konuda ayrım ölçütleri belirli olmamakla birlikte, değinilen hükümlerin yanısıra, bakanlıkların hizmet ve görevleri bakımından hak ve özgürlükler alanının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyeceği hususu öncelikle vurgulanmalıdır.

• Madde 128: Kamu hizmeti görevlileri ile ilgili genel ilkeler, kanunla düzenlenir.

Özetle, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi yoluyla yapılabilecek düzenleme alanı çok geniş ve yürütmenin yetki alanını aşıyor olmakla birlikte; Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Türkiye Büyük Millet Meclisi Halkla İlişkiler Binası 2.Kat No: B-203 Çankaya / Ankara 06543

Kuşkusuz bu öngörüler, düzenlemelerin Anayasa'ya aykırılığını göz ardı ettirmemeli. 7142 sayılı yetki Kanunu ile başlayıp, 698 sayılı KHK'den 703 sayılı KHK'ye uzanan Anayasa'ya aykırılıklar zinciri, sayısı 39'a ulaşan (1908 madde) Cumhurbaşkanlığı Kararname'leri ile devam etmekte.

27. Yasama Dönemi, TBMM'nin saygınlığı yolunda mücadele dönemi olarak algılanması ölçüsünde, "insan haklarına dayanan demokratik ve laik sosyal bir hukuk Devleti" niteliklerini (md.2) taşıyan Türkiye Cumhuriyeti'ne dönüş için umutlu olunabilir.

Hedefe ilerlerken, dünün mirası hiç gözardı edilmemeli: Türkiye Devleti ve Türkiye Cumhuriyeti'nin kurucu organ olarak Türkiye Büyük Millet Meclisi, inişli çıkışlı dönemlerden geçti; fakat, askeri darbelere karşın anayasal kurumların merkezinde yer aldı.

Son yıllarda hayli dışlanmış olsa da, TBMM, 15 Temmuz gecesi darbe girişimine karşı direndi. Kısır döngü şu: 16 Nisan'da halkoylamasına sunulan ( ve aslında darbe girişiminin ürünü olan) Anayasa değişikliği ile yetki alanında, yine TBMM kullanılarak daraltmaya gidildi; üstelik OHAL ortam ve koşullarında.

TBMM'nin yasâma işlevini yerine getirebilmesi için, anayasal hükümler bu amaç doğrultusunda İçtüzük tarafından uygulamaya geçirildiğine göre, İçtüzük hazırlığı en önemli yasama etkinliği olacaktır. İçtüzük, sadece muhalefet hakkını güvence altına almak amacını gözetmez; nitelikli yasa yapım yolunu açacak bir düzenleme şeklinde görülmeli.

Teklif ile oluşturulacak "Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerini İzleme ve İnceleme Komisyonu" ile Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri'nin yarattığı yetki belirsizlikleri giderilerek nitelikli yasa için Anayasaya saygı ilkesinin geçerli kılınması amaçlanmıştır. Böylece CBK ve yasa arasında "farklı hükümler bulunması" veya "aynı konuda kanunun düzenlemesi" gibi hukuken tartışma yaratabilecek alanlarda yasama yetkisinin asli sahibi olan TBMM'nin inisiyatif alması Anayasa madde 7 gereği olduğu gibi bütün anayasal organların Anayasa'nın üstünlüğü ilkesine bağlı kalması madde 11'in gereğidir. Hukuk devleti temel kuralının (md. 2) gerçekleşmesi, "Hiçbir kimse veya hiçbir organ ve makam kaynağını anayasadan almadan bir devlet yetkisini kullanamaz" şeklindeki amir hükmüne (md. 6) saygıyla mümkündür.

Bu nedenlerle Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerini İzleme ve İnceleme Komisyonu kurularak komisyonun yasamanın denetim işlevini güçlendireceği açıktır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Halkla İlişkiler Binası 2.Kat No: B-203 Çankaya / Ankara 06543 TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ İÇTÜZÜĞÜNDE DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR İÇTÜZÜK TEKLİFİ