Bazı yatırım ve hizmetlerin yap-işlet-devret modeli çerçevesinde yaptırılması hakkında kanun ile devlet su işleri umum müdürlüğü teşkilat ve vazifeleri hakkında kanunda değişiklik yapılmasına dair kanun tasarısı (s: s.:94)

MHP GRUBU ADINA MÜNİR KUTLUATA (Sakarya)Sayın Başkan, değerli milletvekilleri; 94 sıra sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun ve Devlet Su İşleri Umum Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı vesilesiyle Milliyetçi Hareket Partisi Grubu adına söz almış bulunuyorum. Yüce Meclisi saygılarımla selamlıyorum.

Değerli milletvekilleri, görüştüğümüz yasa tasarısı, 08/06/1994’te yürürlüğe giren yap-işlet-devret modeli uygulamasıyla ilgili kanunda bazı düzenlemeler yapma amacı taşımaktadır. Aynı şekilde, yap-işlet-devret modelinin sulama altyapısında da kullanılabilmesi amacıyla 1953 tarihli Devlet Su İşleri Umum Müdürlüğü Kanunu’nda da bazı düzenlemeler öngörmektedir. Bu yasa tasarısı ile on dört yıldır uygulanmakta olan bir yatırım ve finansman modelinde kapsam genişletilmesine gidilmektedir. Getirilen yeni ödeme şekliyle, esasen farklı uygulama türleri olan yap-işlet-devret modelinden bir tür borçlanma metodu olarak da yararlanmaya çalışılacağı anlaşılmaktadır.

Yap-işlet-devret modelinin tarihçesi 17’nci yüzyıla kadar gitmektedir. Bu model, çeşitli safhalardan geçtikten sonra 20’nci yüzyılın son çeyreğinde önemli bir uygulama ortamı bulmuş ve günümüze kadar gelmiştir. Yap-işlet-devret modeli, 17’nci yüzyılda Fransa’da kanal ve köprülerin gerek merkezî yönetim gerek yerel yönetimler eliyle özel şirketlere yaptırılması, bu yatırımların özel şirketler tarafından belirli bir imtiyaz süresinde işletildikten sonra kamuya devredilmesiyle ortaya çıkmıştır. Bu uygulamalar daha sonra çeşitli ülkelerde farklı şekillerde daha anlamlı hâle gelerek devam etmiş, Osmanlı İmparatorluğu’nda, İngiltere’de, Almanya’da uygulanarak devam edegelmiştir. Daha sonra 20’nci yüzyılda yaşanan iki dünya savaşında altyapının büyük oranda tahrip edilmesi ve yeni yatırım ihtiyaçlarının ortaya çıkması sonucu, özel sektörün de bu dönemde ciddi zararlar görmesinden ötürü ortaya çıkan ihtiyaçların özel sektörün kâr hırsıyla karşılanamayacağı anlaşılmış ve devletçi politikalar devreye girmiş, yatırımlarda devlet unsuru ön plana çıkmış ve yatırımlarda devletin rolünü artıran iktisat politikaları büyük önem kazanmaya başlamıştır. Daha sonra, tekrar 1929 dünya ekonomik krizi ile birlikte sadece altyapı yatırımlarının değil, ciddi işletmelerin ve büyük işletmelerin yatırımlarının da yine devlet eliyle yapılmasının arkasından tekrar bir yap-işlet-devret döneminin geldiğini görüyoruz. Özellikle iki kutuplu dünyada, kapitalist blok, Batı Bloku yap-işlet-devret ve özel sektör yatırımlarından büyük oranda yararlanırken, sosyalist blok bu uygulamanın dışında kalmış, ama sosyalist blokun çöküşünden sonra bu uygulama bloklar arası ilgi görmeye başlamış, bu ülkelerde de yatırım alanı bulmuştur.

Geçmişi bu kadar eskilere giden yap-işlet-devret modelinin önemli bir finansman modeli olarak sağladığı avantajlardan kısaca söz etmekte büyük yarar vardır. Bu sistemin en önemli özelliği, kamu yatırımları ile ilgili finansman sorununa çözüm getirmesi olarak kabul ediliyor. Yatırım aşamasında da, işletme safhasında da daha ileri teknoloji uygulanmasını mümkün kılmasıdır bu metodun özelliklerinden bir tanesi. Bir başka özelliği, sadece yeni yatırımlarda değil, tamamlanamamış yatırımlarda ve yenileme yatırımlarında da başvurulan bir metot olmasıdır. Bir başka ve en önemli özelliği, yap-işlet-devret modeline göre getirilen kredilerin anapara ve faizleri için hazinenin taahhüdünün söz konusu olmaması ve borç stokunun artmamasıdır. Ancak, burada ciddi bir parantez açalım: Bu tasarıyla getirilen katkı payı uygulamasının yap-işlet-devret modelinin borç yükünü artırmama özelliğini büyük oranda zedelediğini görüyoruz.

Dezavantajlarına gelince: Doğrudan devlet yatırımlarına göre en önemli olumsuzluğu, güçsüz siyasi iktidarlar elinde daha maliyetli hâle gelmesi, imtiyazlarda sınırların zorlanması gibi hususlardır. Diğer taraftan, bazı yerel yönetimler aracılığıyla istismarı mümkün olmaktadır. Yap-işlet-devret modelinin 20’nci yüzyılın son çeyreğinden sonra geniş ilgi görmesi ve bu ilginin hâlâ devam ediyor olmasına sebep olan temel gelişmelere de kısaca temas etmekte yarar var. Bu temel gelişmeleri başlıca iki başlık altında, iki noktada toplayabiliriz. Bunlardan bir tanesi kamunun borçlanma imkânları aleyhine ortaya çıkan gelişmeler, diğeri özel sektörün borç verebilme ve para kullandırma imkânlarında ortaya çıkan olumlu gelişmeler olarak bunu alabiliriz. Gerçekten, kamunun borçlanması konusunda özellikle ülkeler arası, devletten devlete açılan kredilerde büyük daralmalar görülmüş ve bu anlamda zorluklar ortaya çıkmıştır. Diğer taraftan, özel kesimin elinde, uluslararası sermayenin elinde çeşitli sebeplerden, bilinen sebeplerden ötürü büyük fonlar birikmiştir. Dolayısıyla, bir tarafın aleyhine diğer tarafın lehine olan bu gelişmeler yap-işlet-devret modelinin işlerliğini artırmıştır. Özel kesimde, özellikle Batılı büyük taahhüt şirketlerinin kendi ülkelerindeki iş imkânlarının daralması sonucu, hükûmetlerini diğer ülkelerde kendilerine yeni iş ve kâr alanı açmaya zorlaması sonucu özel kesimin önü büyük oranda açılmıştır.

Şimdi, yap-işlet-devret modelinin ülkemizdeki geçmişine kısaca bakmakta yarar görüyorum. 19’uncu yüzyılda ve 20’inci yüzyılın başlarında Osmanlı İmparatorluğu’ndaki uygulamaları bir kenara bırakacak olursak günümüzdeki anlamıyla yap-işlet-devret modelinin fikrî zemininin 1980’lerde oluştuğunu görüyoruz. 24 Ocak 1980 ekonomik kararlarının ardı sıra yaygınlık kazanan dışa dönük politikalarla oluşturulan ortam içinde özelleştirme tartışmalarıyla birlikte yap-işlet-devret sisteminin de tartışma zemini bulduğunu görüyoruz.

Türkiye, idare hukukunun imtiyaz sözleşmelerinin günümüze uyarlanmış bir uzantısı olan ve yalnızca ülkemizde değil dünyanın çeşitli ülkelerinde de ortaya çıkan yap-işlet-devret modeli ile bu yıllarda tanışmıştır. Önce enerji sektöründe, daha sonra diğer sektörlerde de yasal bir düzenlemeye konu olan yap-işlet-devret, daha sonra Anayasa’da yapılan bir değişiklik sonucu idare hukuku alanı dışına da taşarak bir özel hukuk sözleşmesi hâline dönüştürülmüştür.

Bu alanda ilk adım 19 Aralık 1984 tarih ve 3096 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun’unun çıkarılmasıdır. İkinci düzenleme 1988 yılında gelmiştir. 28 Mayıs 1988 tarih ve 3465 sayılı Kanun yapılmış veya yapılacak otoyollar üzerindeki yolculukla ilgili hizmet tesislerinin yapımı, bakımı ve işletilmesinin özel hukuk hususlarına tabi sermaye şirketlerine verilmesi düzenlemesidir. 8 Haziran 1994 tarihinde de 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Özel Sermaye Şirketlerine Yaptırılmasına İlişkin Yasa yürürlüğe girmiştir. Bu Yasa’nın üstünden, biraz önce de belirttiğim gibi, on dört yıl geçtikten sonra bugün görüşmekte olduğumuz düzenleme gündeme gelmiş bulunuyor.

İlgili Yasa’nın 1’inci maddesi, yap-işlet-devret modelinin bilinen bir sistem olduğunu kabulden hareketle herhangi bir tarif vermeden “Bu Kanun’un amacı, kamu kurum ve kuruluşlarınca ifa edilen, ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak gerektiren bazı yatırım ve hizmetlerin, yap-işlet-devret modeli çerçevesinde yaptırılmasını sağlamaktır.” diyerek Kanun’un amacını belirtmektedir. Bu tasarıyla getirilen kapsam genişletme, yeni ödeme türleri ve maliyet anlayışı, tahsilat metotları gibi farklılıklara girmeden önce kalkınma anlayışı ve kamu sorumluluğuyla yap-işlet-devret modelinin telifi konusunda birkaç söz etmekte yarar görüyorum. Bunun için yap-işlet-devret modelinden ne anlaşılması gerektiğinden başlamak yerinde olur diye düşünürüm.

Yap-işlet-devret modeli, bilindiği gibi, kamunun sorumluluğunda olan hizmetlerin sağlanabilmesi için yine kamunun sorumluluğu olan yatırımların gerçekleştirilmesinde özel sektörle işbirliği anlamı taşıyan farklı uygulama türleri olan bir modeldir. Başlıca özelliği bir finansman modeli oluşudur.

Esas mantığı kendi sorumluluğunda olmakla birlikte, çeşitli sebeplerden kamunun henüz gerçekleştiremeyeceği bazı yatırımları özel sektör işbirliğiyle gerçekleştirmesidir. Bu sayede ülkenin ve toplumun ihtiyaçlarının karşılanması, yeni gelişme alanlarının önünün açılmasıdır. Yap-işlet-devret modelinde aslolan kamunun maksadıyla yatırım gücüne sahip özel sektör veya yabancı sermayenin beklentisinin bir ölçüde dengelenmesidir. Burada önemli olan, kamunun hangi görevlerinin bu model ile gerçekleştirileceğine isabetli karar vermesidir. Yap-işlet-devret modelinin uygulanmasının amacı yeni faaliyet ve kâr alanları arayan sermaye sahiplerine garantili ve sürekli kâr alanı açmak olmamalıdır. İfade ettiğim birinci hususun gerçekleşmesi hâlinde kamusal yarar, iktisadi gelişme, toplumsal refah gibi sonuçlar söz konusudur. İkinci hususta ise, kamunun ve toplumun üzerine yüklenmiş yeni yükler söz konusudur. Biri millî gelire sürekli ilave, diğeri millî gelirden sürekli kaçak ve sızıntı demektir. Bu ayrımın farkında olmak kaydıyla yap-işlet-devret modelinden faydalanmak gerektiğini ifade etmek istiyorum.

Genel gerekçede belirtildiği üzere, bu şekilde sağlanan bir kamu-özel sektör işbirliğiyle inşaat ve talep riski gibi risklerin bölüşülmüş olacağı düşünülmektedir. Yap-işlet-devret modeliyle yatırım yapan şirketlerin yatırımı zamanında ve kaliteli bir şekilde bitirecekleri kabul edilmektedir. Bu modelde şirketlerin yatırım sonucu ortaya çıkan ürünleri kullanıcılara doğrudan satmaları, talep azlığından doğan olumsuzlukların şirkete intikaliyle risk paylaşılmış olmaktadır. Bu durumda şirketin yatırımı bir an önce bitirip riski azaltmak isteyeceği kabul edilmektedir.

Bu açıdan üzerine vurgu yapılan bir başka nokta, bazı yatırımlar sonucu üretilen mal ve hizmetler için kullanıcıların ücretlendirilmesinin zor olduğu hâllere dairdir. Bu durumda, riskin paylaşımı için yaygın olarak kullanılan yöntemlerden birisi, devletin mal ve hizmeti genel uygulamalara paralel olarak kullanıcılara ücretsiz sunması, ancak bu mal ve hizmeti kendisi satın alırken görevlendirilen şirkete belirli dilimler içinde ve ortaya çıkan talep ve kullanım miktarlarına göre ödeme yapmasıdır. Bu yöntemin en önemli avantajı, fiilî kullanıcıların ücretlendirilememesine rağmen, görevlendirilen şirketin yatırımı en kısa zamanda ve en yüksek kaliteyle tamamlaması ve kaliteyi sürdürmesi için gerekli saikleri içinde bulundurmasıdır.

Bu itibarla, getirilen düzenleme ile katkı payı uygulamasına 3996 sayılı Kanun’da açıkça yer verilmekte ve yapılması büyük önem arz eden ve ücretlendirilmesi fiilen mümkün olmayan bazı işler için bu yöntemin uygulanması büyük yararlar sağlayacağından, 3996 sayılı Kanun’un kapsam maddesine, trafiği yoğun kara yolu, gar kompleksi, lojistik merkezi, kruvaziyer liman ve entegre tesisleri ile sınır kapıları dâhil edildiği ifade edilmektedir.

Ayrıca tasarıyla, yap-işlet-devret görevlendirmeleri kapsamında katkı payı ve diğer uygulamalar çerçevesinde gelecekte idarece ödeme yapılması öngörülen miktarlar karşılığı ödeneğin ilgili idare bütçelerine konulması ve yap-işlet-devret sözleşmelerinde idarece yapılacak ödemelerde gecikmelere uygulanacak gecikme faizine ilişkin hükümlere de yer verilmektedir. Yani, burada, hem katkı payı konusuna vurgu yapılmakta hem de bu katkı paylarının ödenmesinde bir gecikme olursa gecikme faiziyle konu garanti altına alınmaya çalışılmaktadır.

Bu tasarı ile 3996 sayılı yap-işlet-devlet modeliyle ilgili Yasa’nın ilk altı maddesi ve 8’inci maddelerinde bu değişiklikler, yukarıda saydığım değişiklikler ve ilaveler yapılmakta, 7’nci maddesiyle de 6200 sayılı Devlet Su İşleri Kanunu’nun 24’üncü maddesine yap-işlet-devret modelinin Devlet Su İşleri faaliyet alanında nasıl işletileceğine dair ciddi bir ilave yapılmaktadır.

Bu tasarıyla bir yandan yap-işlet-devret modelinin uygulanabileceği alanları genişletmekte, diğer yandan genel bütçe yatırımlarının tamamına eşit bir yatırıma izin verileceği hükme bağlanmaktadır. Bir yılda sözleşmeye bağlanacak yap-işlet-devret yatırımlarının merkezî bütçe sermaye giderleri toplamının yüzde 50’sini geçemeyeceği vurgulanmakta, arkasından “ancak” denilerek Bakanlar Kurulu kararıyla 2 katına çıkarılabileceği vurgulanmaktadır. Yani bütçeyle getirilen yatırım miktarının tamamına eş yatırımların yap-işlet-devret modeliyle yaptırılmasına imkân sağlanmaktadır bu değişiklikle.

Bu tasarının 1’inci maddesinde 3996 sayılı Yasa’nın 1’inci maddesinde yer alan “ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak” ibaresindeki “ve” kelimesinin her iki şartın bir arada aranması gerektiğine dair bir anlam taşıması dolayısıyla hükûmet tasarısında olmasına rağmen Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından “ve” yerine “veya” denilmiştir. Bu şekilde ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak ihtiyacının bir arada olması hâlinde değil, ikisinden sadece birisi için de yap-işlet-devret modelinin kullanılmasına imkân verilmiş olmaktadır.

Hükûmetten gelen tasarının 6’ncı, Plan ve Bütçe Komisyonu metninin 7’nci maddesinde “Sulama tesisleri yapımı ile ödenen katkı paylarının tahsilinde sulama birliklerinin oluşturulamadığı yerlerde sulamadan istifade eden çiftçilerin borçlarının muhtarlıklarda ilanının ardından başka bir ihtara lüzum olmaksızın görevli şirket tarafından genel hükümlere göre tahsil edilir.” denilmekte ve çiftçiye yeni icra yolları açılmış olmaktadır.

Küçük çiftçi borçlarının yatırımcı şirket açısından bu kadar detaylı şekilde garanti altına alınmasıyla katkı payı olarak Hükûmetin getirdiği uygulamanın açıkladığı mantığının çeliştiğini görüyoruz. Gerçekten katkı payı diye bir uygulama getirilmesinin altındaki mantık, parayla ölçülemeyecek veya fiyatlandırılamayacak hizmetlerin ilgililerine sunulmasının karşılığı olarak ifade edilmişti. Burada küçük çiftçinin, teşkilatlanamayan çiftçinin borçlarının tahsili konusunda şirketler lehine fevkalade önemli ve sıkı tedbirlerin alındığını görüyoruz.

Yap-işlet-devret uygulamalarının genişletilmesi, katkı payı uygulamasının getirilmesi hususu, Hükûmetin yatırımlar konusundaki anlayışıyla bir arada değerlendirilmesi gereken bir husustur. Elden çıkarılan kamu yatırımlarından yani daraltılan kamu yatırım stoklarından sağlanan fonların yeni yatırımlara tahsis edilmediğini biliyoruz. Yani yeni yatırımlar için yeni kaynaklar gerekmektedir. Bu da yeni borçlanma ve yeni borç yükü demektir. Hâlbuki kamu yatırımlarının finansmanında eğer bazı altyapı yatırımlarını elden çıkarıyorsanız, bunların harcanacağı kaynakların belli olması ve bunun da öncelikle yeni yatırımlar olması gerekirdi, bunun gözden uzak tutulmaması gerekiyordu. Ama burada uygulamaya baktığımız zaman, bu getirilen katkı payıyla yeni borçlanma yollarının açıldığını görüyoruz.

Bu anlayış çerçevesinde katkı payı uygulamasıyla yap-işlet-devret modelinin kamu borçlarını artırmama özelliği tersine dönmüş olmakta, yeniden kamu borç stokunun artırılması kapısı açılmaktadır. Hâlbuki daha önceki sözlerimin içerisinde ifade etmiştim ki bu modelin en önemli üstünlüğü, kamu borç stokuna yeni ilaveler getirmemesiydi. Belirli bir dönemin sonunda yapılan yatırımlar “devret” adı altında kamuya devredileceği için stokların artırılması esastı.

(Mikrofon otomatik cihaz tarafından kapatıldı)

BAŞKANBuyurun Sayın Kutluata.

MÜNİR KUTLUATA (Devamla)Ama burada borç özelliği ön plana çıkıyor, bunu görüyoruz.

Şimdi, bu katkı payının bütün altyapı stoklarını elden çıkardığımız ve kalanları da çıkarmaya niyetli olduğumuz için diyemeyiz ki katkı payı bu yatırımların gelirleriyle ödenecek. Böyle bir imkânımız da yok. O hâlde, yeni adlar altında, yeni yöntemlerle yeni bir borçlanma metodu getirildiğini görüyoruz.

Yine, sözlerimin bir yerinde ifade etmiştim, bu sistemin en büyük zaafının iyi uygulanmaması hâlinde kamu yararından ziyade kamu zararı sağlaması olduğunu ifade etmiştim. Bu anlamda, bu kanun değişikliğinden sonra, Hükûmetin, hiç değilse uygulama alanında büyük titizlik göstereceği ümidiyle hepinizi saygılarla selamlıyorum efendim. (MHP sıralarından alkışlar)