Kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu tasarısı (s.sayı:302)

AK PARTİ GRUBU ADINA BÜLENT GEDİKLİ (Ankara)Sayın Başkan, değerli milletvekilleri; Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı hakkında, AK Parti Grubunun görüşlerini ifade etmek üzere söz almış bulunuyorum; hepinizi saygıyla selamlıyorum.

Öncelikle vurgulamak istediğim husus, bu tasarının kamu malî yönetimi tarihi açısından ne ifade ettiğidir. Bu tasarı, harcama reformunun ilk ve esaslı ayağını teşkil ediyor. Hepiniz biliyorsunuz, biz, daha önce, Meclis gündemine vergi reformunu almıştık ve vergi reformunu da kamuoyuna üç aşamalı olarak takdim etmiştik. Öncelikle malî milat kaldırılmıştı, arkasından Vergi Barışı Kanunu yürürlüğe girmişti ve akabinde de, vergi reformuyla ilgili olarak, geleceğe dönük birtakım adımlar atmaya başlamıştık ve bunların da önemli bir kısmı tamamlanmıştı. Şimdi, önümüzde, vergi reformuyla ilgili birkaç adım daha var; bunların da ilki, enflasyon muhasebesidir. Bu da, komisyonda görüşüldükten sonra Genel Kurula gelecek.

(X) 302 S. Sayılı Basmayazı tutanağa eklidir.

Vergi reformuyla birlikte harcama reformundan bahsetmemin nedeni, mükelleflerin, vatandaşlarımızın, vermiş oldukları vergilerin öncelikle nereye sarf edildiği hakkında bilgi sahibi olmak istemesidir. Biliyorsunuz, devlet olarak, biz, vergi topluyoruz. Vergiyi topladıktan sonra, kamu kurumları, bunları bir şekilde kullanıyor, bu kaynakları birtakım yerlere sarf ediyor, bu harcamaları yapıyor. Bu harcamalarla ilgili olarak vermiş oldukları bazı hesaplar var, yapılmış olan bazı denetimler var. Bunların hepsini bir arada, birlikte ele aldığımız zaman, daha önce, yürürlükte olan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu -Genel Muhasebe Kanunu- adı altında yürütülen, birtakım klasik malî işlemler ve uygulamalar etrafında devam etmekte olan bir bütün söz konusuydu. Şimdi, bu tasarıyla beraber, artık, çok önemli bazı değişiklikler gündeme geliyor. Zaten, onun için, buna, harcama reformunun ilk adımıdır diyoruz.

Buradaki hedeflerden bir tanesi de, bir zihniyet değişimini, kamu hizmetinin yapılmasındaki bir anlayış değişikliğini de gündeme getirebilmektir. Burada yapılmak istenilen iş, sadece, harcamaların sınıflandırılması, kamu kurumları itibariyle nereye sarf edildiğinin belirlenmesi, bunların denetim usulleri değil; burada yapılmak istenilen şey, kamu hizmeti verirken, kamu kurumlarında bir anlayış değişikliğini nasıl oluşturabiliriz, daha kaliteli bir kamu hizmetini nasıl verebiliriz, bu anlayışı oluşturabilecek düzenlemeleri yapmaktır. Bütün bu anlayışı oluşturabilmek için, görüşmekte olduğumuz Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısını gündeme getirmiş bulunuyoruz.

Bu tasarı, komisyona, yani, Plan ve Bütçe Komisyonuna geldi, geneli hakkında görüşmeler yapıldı; fakat, akabinde, altkomisyona sevk edilmesine karar verildi. 7 milletvekili arkadaşımızın oluşturduğu altkomisyon tarafından -ki, başkanlığını da ben yapmıştım- üç günlük, geceli gündüzlü, son derece yoğun bir çalışma daha yürütüldü. Esasen, bu tasarı, daha önce -birkaç yıl boyunca, sürekli olarak gündemdeydi- ele alındı, zaten, belli bir noktaya gelmişti, olgunlaşmıştı; ancak, bu altkomisyon çalışmaları sırasında biraz daha olgun hale getirildi. Orada yapılan çalışmalar dolayısıyla -gerçekten de olağanüstü bir çaba olduğunu söyleyebilirim- iktidarıyla muhalefetiyle, komisyonda görev alan bütün üye arkadaşlarımıza, ben, buradan, teşekkür etmek istiyorum.

1050 sayılı Kanun, 1927 yılında çıkmış bir kanun. Bu kanun, neredeyse, cumhuriyetle yaşıt bir kanun, gerçekte de, son derece iyi dizayn edilmiş bir kanun ve yürürlükte olduğu dönem boyunca da, aslında, ihtiyaçlara cevap verebilmiş bir kanun; ancak, hem dünyada hem Türkiye'de meydana gelen bazı değişiklikler -malî yönetim anlayışındaki değişiklikler, yönetim anlayışındaki değişiklikler- artık, bu kanunla devam edemeyeceğimizi de ortaya koymuştu; dolayısıyla, 1050 sayılı Kanunda bazı eksiklikler, yetersizlikler meydana gelmeye başlamıştı. Ben, bunlardan birkaçına değinmek istiyorum.

Biliyorsunuz, özellikle, beş yıllık plan, yıllık program ve bütçe arasındaki ilişkilerde kopukluklar söz konusuydu; yani, plan hedefleri ile program hedefleri, bütçe hedefleri arasında tutarsızlıklar söz konusu olabiliyordu. Bu, bir yetersizlik teşkil ediyordu, gerekli ve yeterli bir bağ kurulamıyordu.

Bir başka husus; bütçe kapsamları son derece dar bir hale gelmişti, hatta parçalanmış bir bütçe yapısı söz konusu idi. İşte, genel bütçeli kuruluşlar dediğimiz kuruluşlar ayrı, fonlar ayrı, dönersermaye işletmeleri ayrı, bağımsız bütçeli kuruluşlar ayrı, her biri ayrı ayrı ve dağınık bir durumdaydı; dolayısıyla, bu da, bütçenin hazırlanması ve uygulanması bakımından birçok yetersizlikler gösteriyordu.

Yine, orta ve uzun vadeli bir hedef anlayışı söz konusu değildi. Muhasebe ve bütçe kodlamasında yetersizlikler söz konusu idi. Kayıtdışı bütçe işlemleri fazlasıyla söz konusu olmaya başlamıştı. Bunu Sayıştay'ın hazırlamış olduğu raporlarda görmek mümkündü; âdeta bütçe içerisinde yürütülen işlemler yanında, bütçe dışında, kayıtdışı olarak yürütülen birçok işlem de söz konusuydu, ki, bunun miktarları, bazen, bütçenin boyutlarını da bulabiliyordu. Bunlar Sayıştay raporlarında yer alan hususlar.

Yine, bizim göremediğimiz bir şey daha vardı; o da, yapılan işlerin derecesi, gerçekleşme durumu hakkındaki bilgi. Bunu da görme imkânı, bu kanun çerçevesinde söz konusu değildi. Dolayısıyla, bu yetersizliği giderecek tarzda, yeni bir kamu malî yönetimi anlayışının, yeni bir malî yönetim zihniyetinin ortaya mutlaka konulması gerekiyordu. Bu tasarıyla da, aslında, yapılmak istenilen husus budur.

Peki, bu tasarı ne getiriyor, nasıl bir yeni anlayış sağlıyor, kamuda verimliliği artıracak ne gibi hususlar içeriyor; bu konu üzerinde bir miktar durmak istiyorum. Bugüne kadar, kamu yönetiminde, aslında, veri üretiliyordu; ama, bilgi üretilmiyordu; yani, sadece, birtakım istatistiklerin ortaya konulması, bazı verilerin ortaya konulması, bilgi anlamına gelmiyor. Bir kamu hizmetinin, kamu idaresinin mutlaka bilgi de üretmesi gerekiyor, ki, bunu yapabilecek bir anlayış getiriyor bu kanun tasarısı.

Bu kanun tasarısının getirdiği bir başka husus; artık, girdi odaklı değil de, sonuç odaklı bir hizmet anlayışı söz konusu. Burada kastetmek istediğim şey şu: Bugüne kadarki bütçe anlayışında geçerli olan husus şuydu: Biz, kamu idaresine, kamu kurumuna belli bir miktar parayı veriyoruz ödenek adı altında; diyoruz ki, bu 1 trilyon lirayla işte şu şu şu işleri yap. Bu 1 trilyon lirayla da işte şunları şunları alabilirsin, şu kadar personel kullanabilirsin, şu kadar malzeme kullanabilirsin, şu kadar demirbaş kullanabilirsin, şu kadar taşıt alabilirsin... Bütün bunları biz bütçe içerisinde tasnif ediyorduk ve ondan sonra da bu ödenekler dahilinde işlem yapılmış mı yapılmamış mı, sadece bunları inceliyorduk ki, buna uygunluk denetimi deniliyordu. Yani, bir anlamda, sadece, kamu kurumlarının kullanmış oldukları girdileri sorgulayan bir bütçe anlayışı vardı. Şimdi, bu tasarıyla, işte, artık, sadece bununla da yetinilmiyor; bunun üzerine, bu girdilerle birlikte, sen ne ürettin, ortaya nasıl bir kamu hizmeti koydun, ortaya konulan bu kamu hizmetinden vatandaş memnun kaldı mı?.. Bütün bunların sorgulaması da artık yapılıyor. Yani, kamu idaresi olarak size teslim ettiğimiz girdilerle, malzemeyle, taşıtla, personelle nasıl bir hizmet ürettiniz?.. Bütün bunların sorgulamasını yapacak temel bir kanun tasarısı bu.

Bunu somut anlamda şöyle ifade edebilirim: Karayollarını ele alalım örneğin. Karayolları, bu tasarıyla beraber, bundan sonra, artık, hedeflerini ortaya koyacak; diyecek ki, Ben, Türkiye'nin şu bölgelerinde şu türde yollar yapacağım ve şu kadar kilometre yol yapacağım. Bütün bunları, başlangıçta, biraz sonra değineceğim stratejik planlar çerçevesinde ortaya koyacak. Ondan sonra, yıl sonunda bütçe sorgulaması yapılırken, bu kurumların bu hedeflerine ne ölçüde yaklaştıkları, bu hedeflerini ne ölçüde gerçekleştirdikleri de artık Mecliste sorgulama konusu yapılacak. Bu hedefler eğer yeterli ölçüde gerçekleşmemişse, bu hedeflere ulaşılamamışsa, bunun sebepleri araştırılacak.

Tabiî, bir başka husus da şudur: Her zaman hedeflere ulaşmış olmak, aslında, işin neticelendirildiği anlamına gelmiyor. Diyelim ki, o hedeflere ulaşacak ölçüde bir karayolu yapıldı; ancak, o üretilen yollardan vatandaş memnun kalmamışsa, yağan ilk yağmurda bu yollar harap olmuşsa ve birçok tamir ve bakım giderine ihtiyaç duyuyorsa, o zaman o yapılan işten de hiç kimse memnun kalmayacak demektir. Dolayısıyla, bütün bunların sorgulamasının yapılabileceği bir anlayış, sistem gündeme geliyor.

Bu, bir anlamda şudur: Aslında, kamu yönetiminde bilginin, teknolojinin, yönetim anlayışıyla uygulanması demek; çünkü, bundan sonra, artık, kalkınmanın, belki refahın kaynağı olarak bilginin ve verimliliğin artırılması esas hedef olmalı. Yani, bilgi ve verimliliğin artırılmasını, kamu yönetimine bunun uygulanmasını sağlayacak temel bir anlayış söz konusu oluyor.

Bir başka husus da şu: Kamuda, artık, harcanan her kuruşun izi takip edilebilecek. Vatandaş, isterse sonuna kadar -toplanan vergilerden ne kadar para nereye harcanmış, bu nereye gitmiş, yeterli bir şekilde harcanmış mı- bütün bunların izini takip edebilecek ve bu sorgulanabilecek. Bu da, kanun tasarısının getirmiş olduğu temel hususlardan bir tanesidir.

Kanun tasarısındaki bir başka yaklaşımı da bu noktada özetlemek istiyorum; o da esnek yönetim ve sıkı bir kontrol anlayışını getiriyor olması. Yani, artık, bir kamu idaresinde yöneticiler daha esnek yönetim usullerine sahip olacak, parayı teslim aldıktan sonra, ödeneği teslim aldıktan sonra, orada, bunu eski yöntemlere göre daha kolay kullanabilecek; ancak, bunların hesabını da, ilgili kurumlara, ilgili birimlere verecek. Bu amaçla da birtakım müesseseler, yine bu kanun tasarısında oluşturuluyor.

Bu anlamda, kanun tasarısının getirmiş olduğu yepyeni bazı kavramlar var, yepyeni bazı terimler var, bunlardan da biraz bahsetmek istiyorum. Mesela, stratejik yönetim; bugüne kadar pek kullanılmayan, özellikle kamu yönetiminde kullanılmayan terimlerdir. Vizyon, misyon gibi kavramlar, orta vadeli malî program gibi kavramlar... Bunlar, kanun tasarısının getirmiş olduğu yepyeni kavramlardır. Bunların üzerine inşa edilen bir anlayış, bir kamu yönetimi zihniyeti söz konusudur.

Bu kanun tasarısı, temel hedeflerinden birisi olarak malî disiplini amaçlıyor. Bu malî disiplini sağlamak için de, ilk olarak, bütçenin kapsamını genişletiyor. Demin bahsetmiş olduğum bütçelerdeki o dağınıklığı bir anlamda gideriyor ve bunu yaparkende, esas itibariyle -kanuna ekli cetvellerden de görülmesi mümkün- 4 ayrı cetvel düzenlenmesi söz konusu. Bu cetveller de tamamıyla yeni bütçe anlayışına, bütçe sınıflandırmasına uygun bir anlayış. (I) sayılı cetvelde genel yönetim kapsamındaki bütçeler yer alıyor, (II) sayılı cetvelde özel bütçeli kuruluşlar yer alıyor, (III) sayılı cetvelde bağımsız, yani, düzenleyici ve denetleyici kuruluşlar yer alıyor, (IV) sayılı cetvelde de sosyal güvenlik kurumları dediğimiz kurumlar yer alıyor. Böylece, 4 cetvel altında değişik kurumların bütçeleri tasnif edilmiş oluyor. Ancak, bunlardan sosyal güvenlik kurumlarının ve mahallî idarelerin bütçeleri, Meclis tarafından tabiî ki, hazırlanıp yürütülecek bütçeler değil; bunlarla ilgili sadece Yüce Meclisimize bilgi sunulması söz konusu olacak, sadece tahminler sunulacak. İlk 3 cetvelle ilgili bazı düzenlemeler, Mecliste yürütülecek müzakereler söz konusu olacak.

Yine, bu kapsamda birçok dönersermaye işletmesi, birçok fon, da artık genel bütçe kapsamına alınıyor, bunların da tasfiyesi söz konusu. Biliyorsunuz, yıllarca şikâyet edilmiş konulardan birisidir bu da. Bunlar da, artık, belli bir süre içerisinde, belli bir takvim dahilinde tasfiyeye tabi tutuluyor.

Malî disiplini sağlama anlamında, yine, bütçe hazırlık süreci daha etkin hale getiriliyor.Takvim, önceki duruma göre daha öne çekiliyor, hazırlıklar çok daha erken başlayacak artık ve kurumlararası işbirliği ve koordinasyonu sağlama anlamında yeni düzenlemeler yapılıyor. Plan, program ve bütçe arasındaki ilişkiler de burada daha sağlam bir şekilde kuruluyor.

Yine, malî disiplini sağlama anlamında ödeneküstü harcamalar ve kamu zararı durumunda müeyyideler söz konusu olacak. Yani, yıllarca, biliyorsunuz, ödeneküstü harcamalar söz konusu oldu, Mecliste sürekli olarak ekbütçeler gündeme geldi, hatta, tamamlayıcı bütçeler gündeme geldi, hedefler ile gerçekleşmeler arasında çok büyük sapmalar oldu. Bazen, yılbaşında 100 birimlik bir bütçe hazırladık -geçmiş yılları kastediyorum- ama, 140 - 150 birimlik bütçelerle yılı tamamladık. Böyle bir ortamda da, malî disiplin olmadığı bir ortamda da ekonomik istikrar diye bir kavram, herhalde, mümkün değil. Eğer ekonomik istikrarı hedefliyorsak, bu malî disiplini mutlaka sağlamamız gerekiyor.

Yine, malî disiplini sağlayacak şekilde denetim anlayışı, iç ve dışdenetim olmak üzere ikiye ayrılıyor; yani, içdenetim, ilgili kamu idarelerinin kendi denetçileri eliyle malî kontrol sistemlerini oluşturması ve bu sistemi sürekli sorgulamaları anlamına geliyor. Dışdenetimi ise Sayıştay yürütecek. Bunu biz biraz da bağımsız denetim olarak düşünüyoruz; çünkü, o kamu idareleri, yapmış oldukları harcamaların hesabını, bir şekilde, kendilerine bağlı olmayan denetim birimlerine de vermek durumundadır. Bu dışdenetimi de esas itibariyle Sayıştay yürütecektir.

Bu tasarının temel hedeflerinden ikincisi de, kurumların kendi hedeflerini artık bundan sonra belirlemeleri ve harcama önceliklerini tespit etmeleri. Bunu da, aslında, demin bahsettiğim bu yeni kavramlar etrafında izah etmemiz gerekirse, bundan sonra, artık, "orta vadeli malî program", "orta vadeli malî plan" dediğimiz yepyeni düzenlemeler gündeme geliyor. Program, Devlet Planlama Teşkilatı tarafından, orta vadeli malî plan da -ki, üç yıllık bir süreci içerecek bunlar- Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanacak ve her kurum, her kamu idaresi, bu orta vadeli program çerçevesinde yıllık stratejik planını hazırlayacak, yıllık bütçesini hazırlayacak.

Burada, stratejik plandan kastedilen şey, o kurumların hedeflerini artık somut olarak, performans göstergeleri dediğimiz yöntemlerle belirlemeleri ve bu çerçevede de stratejilerini, o hizmet anlayışını ortaya koymaları, vizyonlarını ve misyonlarını tanımlamaları anlamına geliyor.

Yine, bu kurumların her biri bir ödenek tavanı belirleyecek ve bu ödenek tavanlarının aşılması da mümkün olmayacak; bu çerçevede hizmet üretecek.

Bu tasarının üçüncü bir temel hedefi, harcamaların daha etkin ve verimli yapılmasıdır. Bu amaçla da kamu idarelerine önemli malî yetkiler devrediliyor. Bunlardan birkaç tane örnek vermem gerekirse; mesela, kurumlar, bundan sonra, kendi kurum ödenekleri arasındaki aktarmaları, yüzde 5'le sınırlı olmak üzere kendileri yapabilecekler. Bu, eskiden Maliye Bakanlığının iznine tabiydi; yani, mevcut ödenekleri, yüzde 5'i aşmamak kaydıyla diğer ödeneklerle değiştirme imkânına, aktarma imkânına kavuşuyorlar ki, bu, onlara malî yönetimde bir esneklik sağlayacaktır, hizmeti daha etkin ve verimli üretmelerini sağlayacaktır.

Yine, içkontrol sisteminin kurulması söz konusu olacak ve bir de bu kamu kurumları faaliyet raporları üretecekler; yani, başlangıçta ortaya koymuş oldukları hedefleri ne ölçüde gerçekleştirdiklerini gösteren, eğer gerçekleştirememişlerse bunun niçin böyle olduğunu ortaya koyan bir faaliyet raporu hazırlayacaklar ve bu faaliyet raporları da kamuoyuna ilan edilecek, duyurulacak. Dolayısıyla, burada aslında bir bakıma bütün kamu kurumlarına âdeta bir projektör tutulması söz konusu oluyor. Yani, bunu şöyle de tabir edebiliriz zannediyorum: Bundan sonra artık sadece ormanı görmeyeceğiz, ağaçları da tek tek tanıyacağız, göreceğiz. O kamu idarelerinde ne olduğu çok net bir şekilde görülecek ve orası bir bakıma malî anlamda aydınlatılmış olacak; yani, paralar nereye harcanıyor ve nasıl bir hizmet üretiliyor, görülecek.

Bu tasarının getirmiş olduğu dördüncü bir hedef de şeffaflık ve hesap verme anlayışını sağlıyor olması. Şeffaflık; burada daha önce değişik kanunlar vesilesiyle yapılmış olan tartışmalarda da ortaya çıktı, sürekli olarak açıklıktan ve şeffaflıktan bahsedildi. Esas itibariyle bu tasarı da bu anlayışı ortaya koyan bir yaklaşım sergiliyor. Bu da esas itibariyle yine faaliyet raporlarının kamuoyuna duyurulması, Sayıştay tarafından incelenmesi ve değerlendirilmesi, daha sonra da bir rapora bağlanması şeklinde yürütülecek.

Yine, bu kapsamda olmak üzere malî istatistikler belli aralıklarla düzenli olarak yayımlanacak, sürekli olarak kamuoyunun bu verileri izleme imkânı olacak ve burada, tabiî, birtakım bilgiler özellikle üretilecek.

Yine, devlet borçları ve Hazinenin vermiş olduğu garantiler kapsamlı olarak cetvellerde yer alacak ve Meclis tarafından bunların görülmesi sağlanacak.

(Mikrofon otomatik cihaz tarafından kapatıldı)